Полтора года для нацпроекта – не срок

74
9 минут
Полтора года для нацпроекта – не срок

О том, в каком состоянии находится их реализация и какую помощь российской экономике могут оказать работы по их исполнению, журналу рассказал партнер международной юридической фирмы Squire Patton Boggs, глава практики инфраструктуры и ГЧП в России и СНГ, Средней Азии и на Кавказе Александр Долгов


– В каком состоянии сегодня находится реализация инфраструктурных нацпроектов – БКАД и Комплексного плана? Как можно оценить качество их реализации? Если здесь можно обозначить проблемные места – как их можно исправить в текущей ситуации?

– Что касается реализации нацпроекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», в апреле текущего года было известно о заключении контрактов на производство работ в отношении более 4,5 тысячи объектов, что составляет более 80% от общего количества объектов, на которых планируются работы в 2020 году. Причем в 28 субъектах РФ по состоянию на 8 апреля заключены контракты в отношении 100% объектов от общего планируемого объема работ.

Среди положительных изменений можно отметить введение в 2019 году маршрутного принципа выполнения дорожных работ и переход на межсубъектное планирование. При соблюдении этих принципов отремонтированная дорога, проходящая через несколько регионов, не заканчивается на границе одного из них. При этом работы в соседних субъектах не растягиваются на два-три года на одном и том же маршруте. Такие же принципы заложены в региональные программы работ на 2020 год.
С выполнением работ, как показала практика реализации нацпроекта, все обстоит менее радужно. В 2019 году министр транспорта Евгений Дитрих, выступая в Совете Федерации, отметил, что на конец ноября 2019 года шесть регионов оставались в красной зоне по выполнению запланированных работ.
В качестве причин отставания указывалась недостаточная квалификация специалистов региональных проектных команд и региональных подрядчиков. Например, внедрение электронной системы оперативного управления «Эталон» для пообъектного отслеживания проблемных объектов и этапов работ корректно работает далеко не во всех регионах, так как в ряде субъектов информация в систему вводится несвоевременно или некорректно. Такое положение дел может, в частности, свидетельствовать о том, что руководители проектов на местах не отслеживают промежуточные результаты работ и выполнение показателей. Это означает некачественный контроль за выполнением подрядчиками дорожных работ, который имеет место в регионах.
Во многих регионах существует проблема с мостами, нуждающимися в капитальном ремонте, из-за которых регионы вынуждены ограничивать движение в городах и на региональных трассах. На сегодняшний день мосты являются одним из самых слабых мест дорожной сети. В некоторых местах они вовсе отсутствуют. Итогом этого становится увеличение транспортных затрат в цене продукции и повышение нагрузки на экономику в целом.
Однако из-за необходимости поиска дополнительных источников финансирования расширение нацпроекта «Безопасные и качественные автодороги» за счет программы строительства и ремонта мостов на текущий момент под вопросом. Объекты первоочередной важности, скорее всего, могут быть построены в рамках Комплексного плана модернизации и расширения магистральной транспортной инфраструктуры (далее также – Комплексный план, КПМИ). Однако по значительной части объектов требуется доработка БКАД в части дополнительных объемов финансирования. На мой взгляд, безоговорочно приоритетным путем реализации таких проектов должны стать концессионные соглашения, которые при правильном структурировании уже доказали свою успешность на практике.
Среди существующих проблем также необходимо отметить проблемы с привлечением иностранных инвестиций, в частности, относительно дешевого финансирования от международных финансовых институтов. С начала 2000-х годов в российских инфраструктурных проектах активно участвовали Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР). Многие транспортные проекты в эти годы велись с их участием, в т.ч. на самом раннем этапе структурирования, что особенно важно в ситуации, когда не хватает финансовых ресурсов на качественную проработку проектов. Сейчас это участие значительно сократилось.
На рынок выходят новые международные финансовые организации, например, Новый банк развития (НБР), созданный странами БРИКС, Азиатский банк инфраструктурных инвестиций (АБИИ). Однако у данных организаций пока отсутствует персонал и опыт, сопоставимый со Всемирным банком или ЕБРР. Ведущую роль в привлечении иностранных инвестиций в данной ситуации могли бы играть такие институты, как ЕАБР, РФПИ, отдельные подразделения ВЭБа, на базе которых могли быть сформированы мощные катализаторы инфраструктурного роста, в том числе в автодорожной отрасли, которые бы не только внедряли лучшие практики и помогали создавать pipeline проектов, но и облегчали вход профильных иностранных инвесторов на российский рынок.

– Насколько эти нацпроекты могли бы стать катализатором для ускорения стабилизации экономики?

– Потери российской экономики, обусловленные двухмесячным простоем производств в связи с распространением COVID-19, оцениваются экспертами в огромные суммы, и сокращение объемов финансирования по тем или иным статьям федерального бюджета, скорее всего, будет иметь место. Существует опасение, что под сокращение бюджетных расходов подпадут национальные проекты. Сегодня ситуация не позволяет выполнить все национальные проекты в первоначально запланированном объеме. Тем не менее, помощник Президента Максим Орешкин сообщил, что в целом национальные проекты останутся для России приоритетом: они сохраняются и будут донастраиваться.
По оценкам экспертов, нацпроекты сами по себе вряд ли способны «разогнать» российскую экономику. Например, согласно оценкам британской консалтинговой компании Oxford Economics, стимулирующий эффект национальных проектов на ежегодный рост ВВП составит пренебрежимо малые 0,1–0,2 п.п. в предстоящие пять лет. В среднесрочной перспективе даже при стопроцентном и эффективном расходовании средств чистый положительный вклад в рост ВВП составит лишь 0,1 п.п. в 2020–2021 годах и 0,2 п.п. в 2022–2024 годах. Алексей Кудрин на заседании Совета по стратегическому развитию и национальным проектам в 2019 году отмечал, что нацпроекты, вероятно, не приведут к ускорению темпов роста экономики до 3% в 2021 году. Если эффективность реализации нацпроектов окажется выше ожиданий, чистый вклад в рост ВВП может увеличиться до 0,4–0,5%, однако в любом случае национальные проекты не обеспечат прорывного роста с точки зрения российской модели.
Хотя нацпроекты в целом не способны обеспечить значительного роста экономики, они, безусловно, могут являться фактором ее стабилизации. Такие масштабные инфраструктурные проекты, как БКАД или КПМИ, имеют потенциал влияния на экономический рост, однако здесь нужно учитывать названные выше проблемы с привлечением средств на них, а также текущие задержки в финансировании.

– Следует ли внести какие-либо изменения в реализацию нацпроектов, чтобы они максимально эффективно повлияли на стабилизацию экономики? Если да – то в чем именно следует выполнить корректировку?

– Важной проблемой являются усложненные бюрократические процессы. Реализацию КПМИ, в частности, тормозят: перестройка системы государственного управления, задержки и нереализованные ожидания в отношении знаковых проектов, недостаточность гарантий для инвесторов.
С точки зрения государственного управления, одной из наиболее существенных проблем при реализации проектов КПМИ является совмещение проектного и процессного подходов к системе государственного управления. В то время как для принятия решения в рамках проектного управления иногда требовалось два – четыре месяца или даже месяц, на сегодняшний день принятие решений занимает значительно больше времени.
Также увеличить эффективность Комплексного плана позволило бы расширение горизонта планирования включенных в него проектов. На текущий момент проекты КПМИ ограничены реализацией до 2024 года. Увеличение сроков планирования сделало бы КПМИ более эффективным инструментом применительно к масштабным проектам.
Нужно также отметить проблему необходимости отбора только наиболее важных мероприятий для включения в нацпроекты в связи с ограниченностью ресурсов, которые бюджет может выделить на их реализацию. При подготовке предложений о включении проектов в планы нацпроектов должны приниматься во внимание такие факторы, как масштабность проекта (проект должен решать не только исключительно региональные вопросы, но оказывать влияние на социально-экономическое развитие страны в целом).
Необходимо учитывать прогнозируемый грузо- и пассажиропоток, причем в отношении каждого проекта необходимо обоснование того, за счет чего показатели должны вырасти и почему ожидается именно такой рост. Крайне важна максимально достоверная оценка проекта на момент планирования и включения в нацпроект. Это позволит во многих случаях избежать отрицательного результата по итогам реализации. К тому же в дальнейшем необходимо будет нести затраты на эксплуатацию проекта, даже если проект окажется бесполезным для инфраструктуры.

– Какова роль государства в этих процессах? Какими должны быть его действия по их финансированию? Следует ли увеличить объемы финансирования нацпроектов?
  
– Главная проблема, вероятно, заключается не только в достаточности финансирования нацпроектов, сколько в их исполнении и освоении средств. Государственная система зачастую оказывается недостаточно эффективной для того, чтобы в ее рамках могли без накладок реализовываться крупные проекты национального уровня. Из-за чрезмерно усложненных бюрократических процессов существующая система не способна эффективно функционировать в условиях ограниченного времени.
С другой стороны, замедление в предоставлении финансирования по нацпроектам может свидетельствовать о повышении контроля над их реализацией. Важно четкое понимание целей реализации проектов, объема необходимого финансирования для того, чтобы исключить необоснованное «раздувание» смет и обеспечить эффективное освоение бюджетных средств. Это имеет особое значение, учитывая масштаб запланированных расходов (на нацпроекты планируется выделить за шесть лет 25,7 трлн руб., из них федеральных ресурсов – 13 трлн., что составляет около 10% федерального бюджета в год).

– Насколько перспективным на сегодня видится привлечение частных инвестиций в инфраструктурные проекты? Может ли государство принять меры на нормативном, финансовом уровне (софинансирование процентов по кредитам, налоговые льготы), способные вызвать у инвесторов интерес к участию в проектах по развитию транспортной инфраструктуры?

– Принятие таких нацпроектов, как БКАД или Комплексный план, позволяет рассчитывать на реализацию проектов, которые без них, возможно, никогда бы не были реализованы. Например, крупные проекты государственно-частного партнерства невозможны без капитальных грантов. Такие нацпроекты, как, например, КПМИ, представляют возможность получения федерального софинансирования.
Важен уровень проработки нацпроектов. При детальной проработке соответствующего плана подготовка конкретного проекта займет менее продолжительное время, что позволит рассчитывать на более оперативное привлечение частных инвесторов.
Для привлечения частных инвесторов в инфраструктурные проекты, прежде всего, необходимо изменение подходов государства к распределению рисков. Государственная поддержка компаний, реализующих инфраструктурные проекты, должна выражаться не только в совершенствовании законодательства и предоставлении доступа к более дешевым средствам. Необходимо, чтобы государство было в большей степени готово разделить с инвестором риски по проекту, особенно в текущих условиях.
В частности, существует мировой опыт создания объектов инфраструктуры с привлечением средств пенсионных фондов. В Российской Федерации данный инструмент практически не используется. Одной из форм поощрения частных инвестиций в инфраструктуру могли бы стать гарантии государства по последующему выкупу проектов, которые частный инвестор может реализовать самостоятельно.
Крайне важно максимальное поощрение и развитие конкуренции в сфере ГЧП для того, чтобы обеспечить реализацию проектов компаниями, которые имеют наилучшие ресурсы и опыт и действительно могут внести вклад в развитие инфраструктуры. В государственных проектах высок управленческий риск, многие проекты остаются незавершенными. Частный инвестор зачастую имеет больше возможностей по качественной подготовке проекта и эффективному управлению. Надо отдавать себе отчет, что без привлечения и увеличения доли частных инвестиций реализация многих инфраструктурных проектов, в том числе проектов по развитию транспортной инфраструктуры, будет просто невозможна. Решение этой задачи является насущной необходимостью, от него без преувеличения зависит будущее российской экономики.

Леонид Григорьев, журнал  «Автомобильные дороги»   

  • Комментарии
Загрузка комментариев...